El 18 de octubre el presidente Gustavo Petro hizo un anuncio sorprendente: “Nosotros en El Plateado vamos a iniciar la compra estatal de cosecha de coca”, dijo. La compra se llevaría a cabo en este corregimiento, ubicado en Argelia (Cauca), el centro de la Operación Perseo, una estrategia militar desplegada por el gobierno a comienzos de octubre, con el objetivo de “recuperar” la seguridad en esta zona.  Esta es la primera vez que un mandatario colombiano propone reemplazar a los compradores de coca, una idea que tampoco estaba contemplada en la política de drogas (2023-2033) propuesta por este gobierno. 

Las reacciones variaron entre la sorpresa, la expectativa atenta y el escepticismo. ¿Cómo podría operar una propuesta así en Colombia? ¿Es posible? Unos días después del anuncio, se sumó al debate el informe publicado por la Oficina de la Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc), el cual reveló un aumento de los cultivos de coca, de los cuales el 48 % se encuentra en áreas de manejo especial,  es decir áreas de protección ambiental. Este debate sitúa en la opinión pública, nuevamente, una de las banderas del gobierno Petro: el cambio de paradigma en la política de droga, en la cual, a más de dos años de gobierno, no hay avances significativos. 

Sobre estos temas conversamos con María Alejandra Vélez, coordinadora del área de desarrollo rural, economías ilícitas y medio ambiente del Centro Estudios sobre Seguridad y Drogas (Cesed) y profesora de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.

Natalia Duque: Con este anuncio, ¿podríamos hablar finalmente de la operativización de la política de drogas propuesta por el Gobierno? ¿O se trata más de un anuncio sin posibilidad de ser ejecutado?

María Alejandra Vélez: Creo que esto es un anuncio que refleja una improvisación por parte del presidente, frente a cómo está abordando el tema de política de drogas. Esto no era parte del plan, o sea, hay una política de drogas donde eso no estaba mencionado y en ese sentido puede generar posibles incentivos perversos. 

Ya lo habíamos documentado, por ejemplo, con el anuncio de El Programa Nacional de Sustitución (PNIS). Y es que haber anunciado eso sin ningún detalle generó que la gente sembrara más [hoja de coca] con la expectativa de los beneficios. Entonces, pues un anuncio como el de El Plateado puede generar que la gente siembre más o que más gente se mueva a El Plateado con la expectativa de la compra.

Supongamos, por un momento, que no hay ese efecto perverso. Tampoco ninguna de las preguntas claves de a quién, cuánto, cada cuánto, se había pensado. O sea, no había un plan detrás y en un anuncio como estos, que puede generar tantas expectativas, pues uno tendría que haber hecho la tarea a priori.

Por ejemplo, ¿qué harían con la coca comprada? ¿Quién la procesaría si esa coca está cultivada con agroquímicos? No es una coca que serviría ni para mascar ni para usos alimenticios. Se ha dicho que sería para fertilizantes, pero ¿quién haría los fertilizantes?, ¿dónde se venderían? 

ND: Bolivia ya ha dinamizado la compra de coca desde el mismo Estado ¿Qué aprendizajes se podrían rescatar si en algún momento se hiciera efectivo el anuncio de compra de coca desde el Estado en Colombia?  

MAV: Hay unas lecciones interesantes del caso de Bolivia, pero también un contexto muy distinto. Lo primero es que en Bolivia ya hay un mercado muy grande y dinámico para la hoja de coca. Hay un mercado incluso urbano que demanda la coca para usos no psicoactivos. Pero acá no tenemos ni un mercado desarrollado ni un marco regulatorio.

En segundo lugar, lo interesante del caso boliviano es el sistema de control social que desarrollaron. Los cocaleros en esta región de Cochabamba están organizados en federaciones y el gobierno les autorizó un cierto número de plantas de coca en sus predios. Entonces, la gente tiene registrado sus predios y la misma comunidad y las federaciones hacen un control social. Es decir, si la gente se pasa [del número permitido], se hace una erradicación coordinada con las comunidades. Las federaciones tienen el control de esos territorios y de ese mercado, y este sistema ha generado que la violencia del Estado y de los grupos armados hacia los productores sea mucho menor. Sin embargo, todo el mundo sabe que en ese mercado hay algún porcentaje de esas plantas que se desvían para el narcotráfico.

ND: Regresando a Colombia, ¿cuáles serían las principales barreras legales y logísticas para materializar un proyecto así?

MAV: En este momento no hay un marco regulatorio listo, lo cual era parte de la apuesta de la política de drogas: un marco regulatorio que permitiera los usos alternativos y no psicoactivos de la coca, más allá de los resguardos indígenas. Ese decreto no lo han firmado, no está listo.

También hay muchas preocupaciones como, por ejemplo, el impacto en la seguridad. Sin un plan de seguridad o un análisis de riesgo, las comunidades que vendan la coca al gobierno quedarían expuestas así como quedaron los líderes sociales con el acuerdo de sustitución. Se ha documento que aumentó al asesinato de líderes sociales en los municipios donde se firmaron estos acuerdos. 

Este anuncio, en lugar de concentrarse en la política de drogas, puede generar incluso efectos peores y mandar una señal de improvisación.

ND: ¿Cuáles deberían ser los puntos prioritarios para implementar de esa política de drogas actual?

MAV: Para mí, el punto prioritario era la promesa de transformación de los territorios que en la política llaman oxígeno. Eso era básicamente retomar la apuesta de transformación territorial del Acuerdo de Paz pero con algunas modificaciones, incluyendo un enfoque territorial y un enfoque ambiental y étnico que sí fue una falencia del programa del PNIS.

Pero lo cierto es que los avances han sido limitados. Nosotros evaluamos el Programa Nacional de Sustitución y hasta diciembre del 2022 solo el 3 % de los hogares habían recibido la totalidad de los beneficios. Sinceramente, yo no creo que se haya avanzado este año en mejorar esa cifra. Se fue el 2023, estamos en el 2024 y todavía no vemos avances concretos ni en el PNIS ni en lo nuevo que propuso este gobierno.  

Todavía estamos en una fase de renegociación con una ventana de oportunidad que hubiera sido interesante, que era la crisis cocalera. Ahí el gobierno hubiera podido entrar con una mayor capacidad de maniobra en los territorios y no pasó. Entonces ese oxígeno que había prometido va mucho más lento de lo esperado y eso ya se empieza a sentir.

La otra línea que había prometido el gobierno era trabajar estos usos alternativos de la hoja de coca, algo interesante no como estrategia de sustitución, porque eso no va a reemplazar la coca para cocaína, pero sí para desarrollar una línea de producción de la hoja de coca que por la guerra contra las drogas no se ha podido desarrollar. Para eso se necesitaba superar unos grises que hay en la regulación que impiden que esto se venda en las grandes superficies. Pero este decreto tampoco está listo. 

El tercer punto es el liderazgo internacional. Y yo creo Laura Gil en Viena, quizás, sí ha puesto el tema de política de drogas en la agenda global para empujar hacia una reformulación de la política de drogas internacional. Quizás este es el único avance, que se ha sentido como presencia internacional fuerte.

ND: La crisis cocalera duró dos años pero no hubo una oferta oportuna por parte de la institucionalidad para atenderla. ¿Por qué anunciar la compra de coca en este momento y no en plena crisis cuando hubiera sido igual o más necesario?

MAV: No lo sé. Pero no creo que este anuncio actual del presidente fuera para tratar de solventar esto, porque solo anunció la compra en un corregimiento de un municipio. No tengo información para responder por qué no se atendió de manera más expedita y efectiva, pero ese hubiera sido el momento de llegar con una nueva propuesta de transformación territorial.

Aunque yo soy bastante incrédula sobre la posibilidad de realmente afectar el mercado porque tiene 23 millones de consumidores y además es un commodity que está insertado en el mercado global, una cadena de valor súper estable y en crecimiento en otras regiones. Entonces, yo creo que así logren transformar unos territorios y transitar hacia otras economías, esa coca se va a desplazar a algún lugar.

Creo que igual siempre estamos frente a una restricción de la efectividad en términos regionales de esta iniciativa porque el mercado igual sigue demandando y eso significa que va a haber alguien dispuesto a tomar el riesgo. Y es que cada vez que se logra transitar o sustituir, pues los cultivos empujan hacia zonas importantes en términos ambientales, por ejemplo, en donde está el 48 % de la coca.

ND: El último informe que salió este mes de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga mostró que el número de hectáreas sembradas aumentó igual que la producción de clorhidrato de cocaína. ¿Qué cambios significativos nos muestra en cuanto a la producción y al negocio en general?

MAV: Los cultivos aumentaron a 253.000 hectáreas. Sin embargo, la tasa de crecimiento fue del 10 %, menor que la del año pasado. Yo sí creo que quizás esa crisis cocalera hizo que la tasa no fuera mayor. Sin embargo, los cultivos siguieron aumentando porque también lo que evidenció esa crisis y lo que nosotros vimos en el trabajo de campo reciente, es que afectó a los campesinos pero no afectó al resto del mercado. Hay unos actores para los cuales no hubo crisis.

También dice que hay alguna evidencia de unos cultivos más grandes, como industrializados y que responden casi que a una integración vertical de la cadena. Es decir, los mismos que hacen el procesamiento y la transformación son dueños de sus cultivos.

El informe también muestra que el 89 % de la coca está en los mismos sitios de hace diez años. Sin embargo, hay zonas donde hay desconcentración de los cultivos. Recientemente hicimos trabajo de campo en zonas de desconcentración y esto es importante porque allí también hay presencia de grupos armados. Es decir, la coca está disminuyendo o es menos densa e igual están ahí los grupos armados regulando las otras economías como oro, ganadería, tierras, etcétera. Entonces también es desvirtuar esta idea de que es por la coca necesariamente que hay presencia de grupos armados

ND: ¿En qué consiste esta “puerta giratoria” de la que se habla entre economías ilícitas y lícitas?

MAV: Es curioso y contradictorio, pero yo creo que hay transición y relación entre economías ilícitas y lícitas en los dos momentos: en los momentos de boom y en los momentos de crisis. 

En momentos de crisis la gente empieza a buscar economías que les permitan cubrir el costo de oportunidad y que cumplan con las mismas ventajas que tiene la coca. En las regiones en las que yo he estado, estas economías son: oro y ganadería, los únicos dos productos que logran un mercado estable como el de la coca. Pero también hay puerta giratoria en momentos de boom.

Recientemente analizamos el periodo después del anuncio del Programa Nacional Sustitución (PNIS) y los años siguientes, cuando aumentaron los cultivos de coca. Utilizamos luces nocturnas como proxy de actividad económica y encontramos que ese boom aumentó las luces en un 60 %, y que el PIB municipal aumentó entre el 2.8 % y el 10 %. Es decir, que los cultivos generan una inyección de recursos que detonan otras economías.

Yo creo que tenemos que empezar a entender cuáles son esas otras economías que se están dinamizando y los impactos a futuro, que son contradictorios. Por ejemplo, encontramos que se aumenta el acceso a educación, pero también se aumenta la deforestación; también aumenta el cambio de cultivos de coca a pastos para ganadería.

En este sentido, cualquier política pública implica pensar que se va a intervenir un sector que genera dinamismo económico. Pero lo único que se está pensando es en reducir la hoja de coca para la cocaína cuando hay una cadena de efectos adicionales.

En este tema no hay respuestas fáciles ni recomendaciones sencillas porque cualquier aparente solución tiene una cantidad de efectos, precisamente porque esta economía está muy arraigada en unos territorios. Por eso es que la discusión sobre la sobre la regulación se debe seguir dando, porque todo lo otro ya se ha intentado sin funcionar.

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