La imagen es triunfal: tres de las ocho personas en la foto levantan las manos sonrientes como si celebraran un gol, y una de ellas hace con dos dedos de la mano la V de la victoria. Es el 12 de diciembre de 2019, en las calles cientos de miles de colombianos llevan ya varias semanas protestando por el rumbo que lleva el país, mientras en la Casa de Nariño el presidente Iván Duque acaba de oficializar que ha firmado el Acuerdo de Escazú, una promesa que ha hecho días atrás en las mesas de diálogo abiertas tras el levantamiento social generado por el Paro Nacional del 21 de noviembre.

Las personas en la foto lideran la Alianza por el Acuerdo de Escazú, una coalición de organizaciones de la sociedad civil nacida en 2019 con el objetivo de impulsar en Colombia la firma y ratificación de este tratado ambiental regional, negociado durante cuatro años por 24 Estados latinoamericanos y que busca garantizar el acceso de los ciudadanos a la información ambiental de manera oportuna y adecuada, a participar de manera significativa en las decisiones de carácter ambiental que afectan sus vidas y su entorno y a acceder a la justicia cuando estos derechos hayan sido vulnerados.

El anuncio del presidente aquel 9 de diciembre fue una sorpresa y una dicha para los ambientalistas colombianos. Desde marzo de 2018, el Acuerdo de Escazú había sido adoptado por los 24 Estados que lo negociaron, y desde entonces en Colombia se había iniciado una profunda fractura al interior del Gobierno alrededor de la postura que debía asumir al respecto: firmarlo o no firmarlo.

Un concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado proferido a comienzos de septiembre de 2018, a pocas semanas de que se abriera en Nueva York el periodo de firmas del Acuerdo, había recomendado que Colombia no se sumara al mismo, aduciendo que, de hacerlo, el país aumentaría su exposición a ser demandado internacionalmente.

A la reticencia conservadora de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica se había contrapuesto el entonces Ministro de Ambiente, Ricardo Lozano quien, según una fuente muy cercana a su gestión, había llegado a Nueva York ese septiembre de 2018 con la férrea intención de firmar el tratado. Sin embargo, una vez allá, el impulso de Lozano fue frenado por la Cancillería, que lideraba el proceso, y que había decidido acatar la línea trazada por la Agencia. Lozano, a quien contactamos para escuchar su versión, se negó a hablar con nosotros manifestando a través de un tercero que “no está dando entrevistas del tema ambiental”. 

Pero para muchos ambientalistas en Colombia, incluyendo numerosos funcionarios del Ministerio de Medio Ambiente, los instrumentos jurídicos contemplados en el Acuerdo de Escazú son esenciales. En un país donde se registran 129 conflictos ambientales, según el Atlas de Justicia Ambiental, y que en 2019 ocupó el primer puesto en asesinatos a defensores del medio ambiente, según Global Witness, el Acuerdo de Escazú ayudaría a fortalecer la implementación de normativas ambientales que, a juzgar por esta evidencia, no están siendo efectivas. 

Por eso cuando arrancó el Paro Nacional de 2019 y la agenda ambiental comenzó a ocupar un lugar estelar en el pliego ampliado de peticiones que se configuró en el seno de la movilización, la necesidad de firmar y ratificar el Acuerdo fue una de las principales peticiones del ambientalismo colombiano. De ahí la emoción de los activistas: el presidente había dado un giro radical en su postura medioambiental, resaltando la “gran confluencia entre lo que queremos como Gobierno y lo que quieren los ciudadanos” y comprometiéndose con su “pronta ratificación” en el Congreso.

Hoy, 16 meses después, el Acuerdo sigue sin ser debatido en las comisiones segundas de la Cámara y el Senado de Colombia, mientras que con doce ratificaciones de Estados en la región, este entrará en vigencia el 22 de abril.  

El abandono de Escazú en el Congreso

Para que un país adopte el Acuerdo de Escazú dentro de su normativa y se obligue a cumplirlo, deben suceder dos cosas: que el país lo firme y que el país lo ratifique. Durante la firma protocolaria del Acuerdo en el Palacio de Nariño, el presidente Duque afirmó que en la siguiente legislatura —es decir, entre el 16 de marzo y el 16 de diciembre de 2020—, presentaría el proyecto de ley para ratificar el tratado.

Complementó diciendo: “quisiera también que ese proceso de ratificación, que quizás nos tome unos meses, lo tomemos con la debida celeridad y también ir pensando en la reglamentación del instrumento. Porque, como digo, ya hay cosas en las que Colombia está muy adelante e inclusive puede ser un país que transfiera conocimientos a otros países que estén empezando el ciclo de ratificación”.

Se esperaba que en marzo, al inicio de la legislatura, se radicara el proyecto de ley para la ratificación ante el Congreso. Pero la pandemia frenó este plan. No fue sino hasta el 20 de julio de 2020 que el presidente lo radicó. Se tramitó con mensaje de urgencia y con un espaldarazo político importante, pues llevaba la firma de los Ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho, de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y de Cultura. El gobierno iba en bloque a apoyar la ratificación. ¿Entonces qué pasó?

“Lo que hizo el Gobierno fue dejar que el proyecto quedara durmiendo el sueño de los justos y permitir una estrategia de dilación en el Congreso encabezada por el propio presidente de la Comisión Segunda, que se inventó unas audiencias para que el proyecto no se votara en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara”, nos dijo el senador Antonio Sanguino, ponente del proyecto de ley de ratificación del Acuerdo.

Como el proyecto busca la ratificación de un acuerdo internacional, la competencia de discutirlo recae principalmente en la Comisión Segunda, que tiene a su cargo los temas de política internacional. Y como el proyecto quedó radicado con mensaje de urgencia, su trámite debe suceder en las comisiones conjuntas, es decir, tanto en Senado como en Cámara de Representantes, para acelerar el proceso. Sin embargo, aún no ha surtido ni siquiera la primera votación.

“El proyecto tiene mal ambiente en Cambio Radical, en el Partido Conservador y en los partidos de gobierno y mayoritarios”, nos explicó el presidente de la Comisión Segunda del Senado, Juan Diego Gómez, ante la pregunta por la dilación. Por esto decidieron aplazar la votación en las comisiones conjuntas, aduciendo que necesitaban más argumentos para poder tomar una decisión, y agendar dos foros regionales para la exposición de argumentos por parte de la sociedad civil —a pesar de las audiencias públicas promovidas por la misma Comisión para escuchar la posición de diferentes sectores—. “Lo que logramos fue comprar tiempo para buscar un mayor consenso al interior de la coalición y poder proceder a la discusión y buscar la aprobación del mismo. Porque hoy no hay ambiente para eso”, concluyó Gómez.

Al ser cuestionado por la presunta pasividad gubernamental frente al proyecto, el viceministro de Medio Ambiente Juan Nicolás Galarza aseguró que el Gobierno no ha dejado de trabajar para que se ratifique el acuerdo, y que se ha reunido con las bancadas, las organizaciones de ciudadanos y el sector privado. “Hemos insistido en que esto es una prioridad del Gobierno y un compromiso del presidente”, aseguró.

Gremios económicos: los grandes opositores

Detrás de este mal ambiente y de la exitosa dilación de este proyecto de ley se esconde una estrategia argumentativa que se ha difundido por varios países de América Latina, y que ha sido encabezada por los principales gremios económicos que de una u otra manera basan sus actividades en la explotación del suelo y los recursos naturales.

La ‘ola anti-Escazú’ que alcanzó a Colombia se fortaleció primero con la negativa del gobierno chileno a firmar el Acuerdo en septiembre de 2020. Fue una decisión sorprendente y que influenció a varios países latinoamericanos pues Chile ofició, junto con Costa Rica, como copresidente de las negociaciones del texto final del instrumento. El gobierno de Sebastián Piñera argumentó que el Acuerdo carece de la claridad suficiente, dando paso a una ambigüedad que genera incertidumbre jurídica, condicionamiento a su legislación ambiental, dificultad para cumplir las obligaciones que establece y la exposición del país a controversias internacionales.

Un mes después, el Congreso peruano rechazó la ratificación bajo los argumentos de que acogerse al Acuerdo sería abdicar a su soberanía, y entrar en una dinámica de inestabilidad jurídica que impactaría negativamente la economía nacional.

En momentos en que debía programarse el primer debate en el Congreso en Colombia, la resistencia chilena y peruana  “le dio alas al sector privado en Colombia”, nos contó Lina Muñoz, directora de la Especialización y de la Maestría en Derecho y Gestión Ambiental de la Universidad del Rosario y miembro de la Alianza por el Acuerdo de Escazú. “Los argumentos de los empresarios son un copy paste de los de Chile y de Perú. Los ‘colombianizan’ y los llevan a las audiencias en el Congreso”, añadió. 

El parecido entre los argumentos expuestos en Perú y Chile y los que utilizan los grandes gremios económicos —y los congresistas que están en contra del Acuerdo— es innegable. Versan sobre tres ejes principales: la cesión de la soberanía nacional, la inseguridad jurídica y la existencia de una normativa ambiental en Colombia que ya garantiza lo que el Acuerdo entraría a garantizar. Así lo repitieron, uno tras otro, los representantes de gremios como la Federación Nacional de Ganaderos (Fedegan), la Federación Nacional de Avicultores (Fenavi), la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), el Consejo Nacional Gremial (ACG), la Asociación Colombiana de Petróleos, Fedearroz, Asocolflores, entre otros, en la primera audiencia pública que fue citada por la Comisión Segunda del Senado para escuchar los argumentos de distintos sectores frente a la ratificación.

Pero esas audiencias tuvieron una metodología “que no condujo a ninguna conclusión” según Muñoz. “No hay posibilidad de contraargumentar, ni de dialogar, o de desmentir argumentos imprecisos o falsos”.

Para muchos de los abogados y activistas que han acompañado este proceso durante años, el problema de estos argumentos es que carecen de fundamentos y reflejan, en cambio, una estrategia ampliamente utilizada por estos tiempos: la desinformación. 

Los tres frentes de discusión sobre Escazú

Quizás el más rimbombante de todos los argumentos en contra del Acuerdo es el que sostiene que Escazú nos va a obligar a ceder nuestra soberanía nacional. Suena escandaloso y peligroso. Por eso genera miedo y se difunde fácilmente.

Buscamos a Alberto Echavarria, Vicepresidente de Asuntos Jurídicos de la ANDI, quien en representación del gremio de industriales ha utilizado este argumento para manifestar su posición en contra de la ratificación del Acuerdo. A modo de respuesta nos envió un documento en el que el gremio sostiene que el tratado “llevaría a que el Estado colombiano ceda soberanía ante órganos internacionales para la resolución de controversias que bien pueden atenderse internamente”.

Lina Muñoz, directora de la Especialización y de la Maestría en Derecho y Gestión Ambiental de la Universidad del Rosario, quien también participó de las negociaciones del texto final del Acuerdo cuando trabajaba en el Ministerio de Ambiente, explica que la posibilidad de que el instrumento pusiera en jaque la soberanía era una preocupación de todos los países negociadores, y “por eso quedó establecido en los principios del Acuerdo que el respeto de la soberanía es la base de la interpretación del tratado. Como los países que negociaban no querían que este principio se vulnerara, por eso lo dejaron explícito dentro del texto de la negociación”, nos explicó.

El artículo 3 del Acuerdo establece que tanto “el principio de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales” y el “principio de igualdad soberana de los Estados” guiarán su implementación. Aun así, quienes afirman que al ratificarlo cederemos nuestra soberanía han esgrimido un argumento más refinado para evadir la existencia de estos principios.

“Las controversias respecto a la aplicación e interpretación de las disposiciones del Acuerdo, si no pueden resolverse por la negociación entre las partes u otros medios de solución aceptables, quedarán sometidas a la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia. Esto llevará al plano internacional asuntos que tienen que ver con la gestión ambiental nacional, afectando la soberanía”, sostuvo Claudia Ximena Calero, presidenta de Asocaña, en la primera audiencia pública sobre el Acuerdo. Sin embargo, la Corte Internacional de Justicia solo puede dirimir conflictos entre Estados que reconozcan su competencia, y como Colombia no la reconoce, ningún otro Estado puede llevarnos ante esta.

Por eso este argumento, según Muñoz, es de carácter político y no jurídico. “Es más una campaña de desinformación y una interpretación errada. En palabras simples están leyendo mal, porque eso no es lo que dice el Acuerdo”.

El segundo argumento de los sectores que se oponen al Acuerdo es la inseguridad jurídica que traería para los gremios económicos en el país. El senador Juan Diego Gómez, presidente de la Comisión Segunda, nos dijo que “ninguna empresa en el país aguanta una restricción ambiental más. Hoy, si pudiéramos cumplir las normas ambientales como están establecidas, sin poner más, ya hay una carga grande para las compañías”.

María Fernanda Cabal, senadora del Centro Democrático y opositora del Acuerdo, también expuso este argumento en un artículo titulado ‘Los peligros de Escazú’ que publicó en su blog personal en septiembre del año pasado y en el que aseguró que una empresa podría tener todos los permisos y procedimientos en orden y realizar una “considerable inversión de dinero”, y sin embargo “su actividad podría ser interrumpida en cualquier momento por una denuncia que invoque el ‘principio precautorio’, sin necesidad de mayor sustento probatorio, ante una autoridad jurisdiccional. De no lograr su cometido, podrá dirigirse a la Comisión Interamericana para frenar la actividad a través de una medida cautelar, o a la Corte Interamericana a través de una medida provisional. Bloqueando indefinidamente el proyecto y ahuyentando cualquier inversión que implique una posible afectación al medio ambiente”.

Lo que este argumento ignora es que, como lo reitera el Acuerdo en diversos artículos, sus disposiciones se cimentan sobre la legislación nacional de cada país. Es decir, que derechos como el que la senadora Cabal expone se garantizarían en el marco del ordenamiento jurídico colombiano y, además, quien quiera llevar una denuncia así a instancias internacionales, antes tendría que agotar todas las nacionales.

Por eso el Artículo 8 establece, en su numeral 2, que “Cada Parte asegurará, en el marco de su legislación nacional, el acceso a instancias judiciales y administrativas para impugnar y recurrir, en cuanto al fondo y el procedimiento” las decisiones a las que hace referencia.

El gobierno Duque también asegura que se siente tranquilo con la naturaleza del acuerdo. “Si nosotros no estuviéramos convencidos de que el acuerdo respeta el Estado de Derecho colombiano y la Constitución, nunca lo hubiera puesto a consideración del Congreso”, asegura el viceministro Galarza.

Finalmente, el único argumento en el que coinciden tanto sectores a favor como en contra es en el reconocimiento de que la legislación colombiana ya establece garantías sobre los tres derechos de acceso que contempla el Acuerdo. Sin embargo, discrepan en la eficacia de estas normas.

Por un lado, la oposición al Acuerdo plantea que el ordenamiento jurídico interno ya es lo suficientemente robusto y por eso no es necesario acogernos a este. Por el otro, los sectores que lo apoyan plantean que si bien las normas existen, necesitan implementarse de manera adecuada para surtir efecto. Y este es el propósito del Acuerdo.

“Es más, si tuviéramos suficiente legislación ambiental, cosa que no es cierta, no tendríamos los conflictos ambientales que hoy tenemos”, nos dijo el senador Sanguino. Según Global Witness, en 2019 fueron asesinados 64 defensores ambientales en Colombia, el doble de casos que los ocurridos en 2018. 

Además, la base de datos de Tierra de Resistentes registra 225 hechos violentos contra estas personas entre 2009 y 2019, que corresponden, además de a asesinatos, a amenazas, criminalización, desaparición forzada, ataques directos y desplazamiento. De estos, tan solo 13 han terminado en una sentencia judicial.

Los datos demuestran que, aunque exista legislación que garantiza el acceso a información, participación y justicia en materia ambiental, esta no está cumpliendo su propósito.

El costo político del presidente Duque

“El gobierno se acobardó, mató al tigre y se asustó con el cuero después de que radicó el proyecto, por cuenta de la reacción de su bancada, su coalición y los gremios económicos cercanos al uribismo y al gobierno”, manifestó Sanguino. Según el senador, con los tres argumentos, copiados de las discusiones en Chile y Perú, los gremios económicos lograron frenar la intención inicial del gobierno. Sanguino denuncia que la del presidente Duque fue  una “estrategia de simulación” presionada por el Paro Nacional. Por eso el mensaje de urgencia con el que se radicó el proyecto terminó perdiendo todo sentido.

El senador Juan Diego Gómez tiene otra interpretación. Él cree que ese mensaje de urgencia fue un error interno. “No hay mensajes de fondo sobre la urgencia del proyecto. Yo siento que hay una bancada del Centro Democrático, de Cambio Radical y de otros partidos que no apoyan el Acuerdo y que para nada están interpretando ese mensaje de urgencia. Como trámite, el mensaje existe, pero no hay la necesidad de que sea tramitado de esa forma”.

Usualmente, cuando el gobierno tramita un proyecto de ley con mensaje de urgencia, se entiende que se trata de una prioridad legislativa, en la que se despliega una estrategia para lograr que el proyecto se apruebe de forma expedita. Estas estrategias suelen incluir reuniones con los parlamentarios y los ponentes, así como cabildeo en las comisiones legislativas y sus presidentes para que el proyecto se agende y se vote rápido. En el caso del Acuerdo de Escazú nada de esto ha sucedido.

Al respecto, el viceministro Galarza asegura que se trata de un tema de “percepción”, y que los atrasos que ha tenido la votación del proyecto se deben sobre todo a contingencias relacionadas con el Covid, que no han permitido realizar el segundo foro que había quedado programado desde el año pasado. “Hay proyectos con declaratoria de urgencia que se mueven más rápido que otros. Algunas veces funciona, algunas veces no, esperamos que esta última sea el caso (del Acuerdo de Escazú). Nadie está interesado en que un proyecto priorizado por el Gobierno no tenga el necesario trámite y se nos caiga”, asegura.

Sin embargo, quienes están a favor del Acuerdo hacen cálculos. “Podríamos presionar para que se vote, a riesgo de que perdamos. Tendríamos que hacer muy bien las cuentas. O dejar que se hunda hoy y esperar a que en la próxima legislatura el Gobierno lo vuelva a presentar y cobrar el costo político para el Gobierno de que este proyecto se hunda, sobre todo después de que el presidente se comprometió con la sociedad civil en el marco del Paro y de que él le concedió mensaje de urgencia del proyecto”, concluyó Sanguino.

Al interior del movimiento ambientalista hay voces que prefieren hoy que el Acuerdo no se vote en ell Congreso —y evitar así que lo hundan las mayorías contrarias, como pasó en Perú— y que en cambio sea el presidente Iván Duque quien asuma el costo político del fracaso de la iniciativa. 

Aunque para Lina Muñoz no cabe duda de que eventualmente Colombia va a ratificar el Acuerdo de Escazú, si el mal ambiente continúa para este instrumento en los tres meses que restan de esta legislatura, será el Gobierno Duque quien tenga que admitir haberle fallado al movimiento social.

*Este reportaje hace parte de Tierra de Resistentes, proyecto coordinado por Consejo de Redacción con la financiación de Ambiente & Sociedad.